Durante mais de três décadas, a competição entre os Estados brasileiros pela atração de investimentos esteve fortemente associada à política de incentivos fiscais. A chamada guerra fiscal, construída sobretudo em torno do ICMS e, em menor medida, do ISS, transformou benefícios tributários em um dos principais instrumentos de desenvolvimento regional, ainda que frequentemente cercados de controvérsias constitucionais, insegurança jurídica e intensa litigiosidade.
A Reforma Tributária do consumo altera profundamente essa lógica.
A Emenda Constitucional nº 132/2023 não apenas substitui o ICMS e o ISS pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), compartilhado entre Estados e Municípios, e pela Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), de competência da União. Ela modifica o próprio desenho do federalismo fiscal brasileiro ao retirar dos entes subnacionais a possibilidade de utilizar a tributação sobre o consumo como instrumento permanente de competição econômica.
Essa mudança suscita uma questão que transcende o direito tributário: quais serão, daqui em diante, os fatores determinantes para a instalação de fábricas, centros logísticos e novos investimentos privados?
Essa talvez seja uma das consequências menos debatidas da Reforma Tributária.
O modelo constitucional inaugurado pela EC nº 132 foi concebido para prestigiar a neutralidade tributária. A Lei Complementar nº 214/2025 explicita esse princípio ao estabelecer que IBS e CBS devem evitar distorções nas decisões de consumo e de organização da atividade econômica. Em outras palavras, a tributação deixa de ser um fator de escolha empresarial e passa a buscar uma posição de neutralidade econômica.
Sob essa perspectiva, desaparece a principal justificativa econômica da guerra fiscal.
Durante décadas, inúmeros investimentos foram direcionados para determinadas regiões em razão da concessão de créditos presumidos, reduções de base de cálculo, financiamentos vinculados ao ICMS ou outros mecanismos de renúncia fiscal. Independentemente das discussões jurídicas acerca de sua validade, é inegável que esses instrumentos influenciaram decisões empresariais relevantes.
A própria justificativa oficial da Reforma Tributária identifica a guerra fiscal como uma das principais distorções do sistema atual, defendendo que a tributação no destino reduzirá conflitos federativos, eliminará incentivos artificiais de localização dos investimentos e favorecerá maior eficiência econômica.
Naturalmente, essa transformação não ignora a existência de situações jurídicas consolidadas.
Por essa razão, a Lei Complementar nº 214 instituiu mecanismos transitórios destinados à compensação de determinados benefícios fiscais onerosos de ICMS, observados requisitos específicos previstos na legislação, bem como a criação do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional, concebido para apoiar políticas de desenvolvimento dos entes federativos durante o período de transição. Esses instrumentos, entretanto, possuem natureza transitória.
Eles não reproduzem a antiga autonomia dos Estados para conceder benefícios tributários nem substituem, de forma permanente, a política de incentivos que marcou o federalismo fiscal brasileiro desde a Constituição de 1988. É justamente nesse ponto que se desloca o debate.
Se a tributação deixa de ser variável relevante para a localização dos investimentos, outros fatores passam a assumir protagonismo.
Infraestrutura logística, qualidade das rodovias, disponibilidade ferroviária e portuária, segurança jurídica, eficiência administrativa, qualificação da mão de obra, disponibilidade energética, conectividade digital, licenciamento ambiental eficiente, ambiente regulatório estável e capacidade institucional tornam-se elementos muito mais relevantes na decisão empresarial.
A competição entre os Estados não desaparece, apenas muda de natureza.
Sai de cena a competição baseada em renúncias tributárias e ingressa um modelo em que prevalece a competição por produtividade, eficiência administrativa e qualidade do ambiente de negócios.
Sob esse aspecto, a Reforma Tributária produz um efeito institucional significativo. Governos estaduais e municipais passam a depender menos de políticas tributárias discricionárias e mais da capacidade de formular políticas públicas capazes de elevar a competitividade regional.
Esse movimento aproxima o Brasil da experiência observada em diversos países que adotam modelos de Imposto sobre Valor Agregado, nos quais a tributação do consumo procura preservar neutralidade e reduzir interferências artificiais na alocação de investimentos. Isso não significa, contudo, que inexistam preocupações legítimas.
Parte da doutrina sustenta que determinadas regiões historicamente menos desenvolvidas poderão enfrentar maiores dificuldades para atrair novos empreendimentos sem o instrumento dos incentivos fiscais. Argumenta-se que infraestrutura insuficiente, distância dos grandes mercados consumidores e limitações logísticas poderiam reduzir sua competitividade relativa, tornando os benefícios tributários um mecanismo importante de compensação dessas desvantagens estruturais. Esse é um contraponto que merece consideração.
A própria criação do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional revela que o constituinte derivado reconheceu a necessidade de preservar instrumentos voltados à redução das desigualdades regionais.
Entretanto, também é verdade que o sistema anterior produziu elevados custos econômicos.
A multiplicidade de regimes especiais, a insegurança decorrente da guerra fiscal, a judicialização permanente dos benefícios, as disputas entre unidades federadas e as sucessivas controvérsias perante o Supremo Tribunal Federal demonstraram que o modelo possuía limitações importantes sob os aspectos da neutralidade, da transparência e da eficiência.
A Reforma Tributária procura substituir incentivos tributários difusos por mecanismos de desenvolvimento mais transparentes, sujeitos ao controle orçamentário e fiscal. Essa mudança está alinhada ao propósito constitucional de simplificação, transparência, cooperação federativa e neutralidade que passou a orientar o Sistema Tributário Nacional. Talvez a maior transformação provocada pela Reforma Tributária não seja propriamente tributária, mas institucional.
Durante décadas, muitos investimentos foram conquistados por meio da concessão de incentivos fiscais. No novo ambiente constitucional, a capacidade de atrair empresas dependerá, cada vez mais, da qualidade das políticas públicas, da eficiência administrativa, da infraestrutura disponível e da segurança oferecida ao investimento privado. Assim, o desafio dos Estados deixa de ser oferecer o menor tributo e passa a ser oferecer o melhor ambiente para produzir, investir e empreender.
Esse poderá ser, em última análise, um dos legados mais profundos da Reforma Tributária: substituir a competição fundada na renúncia fiscal por uma competição baseada na capacidade de gerar desenvolvimento econômico sustentável.
